A Constituição de 1988 restabeleceu e reforçou a autonomia e os mecanismos de controle recíproco entre os poderes, depois do regime militar. Ela está longe de ser perfeita e ficou muito extensa, estimulando a judicialização de demandas.
Na esfera político-eleitoral, ela apresenta diversos problemas: falta de transparência e regras claras na distribuição de emendas e cargos; excesso de emendas individuais, privilegiando interesses paroquianos e perdendo o foco de uma visão mais nacional (esta parte foi agravada por emendas constitucionais e mudanças de legislação posteriores); um desenho historicamente permissivo à fragmentação partidária (posteriormente parcialmente corrigido por cláusulas de desempenho e pelo fim das coligações proporcionais); um sistema proporcional de lista aberta, excessivamente centrado na candidatura individual e com partidos historicamente pouco programáticos.
Ainda assim, ela garantia algum nível de governabilidade e planejamento.
Por exemplo, um processo político e técnico com a coerência e continuidade do Plano Real provavelmente encontraria hoje obstáculos muito maiores para ser aprovado e implantado.
Quase quatro décadas depois, porém, o país enfrenta um problema de outra natureza: o poder não está simplesmente concentrado, mas disperso entre instituições fortes, corporações, grupos políticos e interesses com grande capacidade de veto e pouca responsabilidade pelo resultado conjunto. Em países em desenvolvimento, esse tipo de fragmentação encontra terreno especialmente fértil para a corrupção. Na América Latina, instituições desiguais, baixa transparência, relações patrimonialistas e dependência de recursos públicos frequentemente permitem que decisões formalmente legais sejam moldadas por interesses privados. Evidentemente, nem toda negociação política é corrupta. Mas, quando o orçamento se torna moeda de sobrevivência eleitoral e os mecanismos de controle são seletivos ou pouco transparentes, aumenta a probabilidade de captura do Estado e de desvio das prioridades nacionais.
O Executivo continua sendo o poder com maior capacidade de coordenação. Controla a administração federal, nomeia ministros, regulamenta leis, participa da elaboração do orçamento, conduz a política externa e dispõe de instrumentos relevantes de iniciativa política. Seria exagerado afirmar que perdeu o poder. O que mudou foi sua capacidade de governar com direção própria e de sustentar projetos que ultrapassem a próxima eleição.
Seria ingenuidade supor que, em geral, os presidentes eleitos são pessoas bem-intencionadas e que seriam corrompidos pelo sistema. É algo mais estrutural: a seleção de candidatos, o poder das lideranças partidárias, o financiamento das campanhas, as alianças eleitorais e a necessidade de construir maioria já condicionam o governo antes mesmo da posse. Quem chega ao Planalto costuma chegar comprometido com uma rede de apoios, expectativas e interesses que limitam, desde o início, a liberdade de formular um projeto nacional coerente.
A autonomia orçamentária do Executivo também diminuiu. Grande parte das despesas é obrigatória, enquanto o Congresso passou a controlar parcelas expressivas do orçamento por meio de emendas, muitas delas de execução impositiva. O antigo presidencialismo de coalizão vinculava com mais clareza a participação no governo ao dever de sustentá-lo. Hoje, um partido pode ocupar ministérios e espaços administrativos e, ao mesmo tempo, votar contra o governo sempre que isso lhe convém. Cada decisão importante se converte em nova rodada de negociações. O sistema partidário também ganhou maior autonomia financeira em relação ao Executivo com a expansão do Fundo Partidário e, principalmente, com a criação e o crescimento do Fundo Eleitoral, que passou a destinar grandes volumes de recursos públicos diretamente aos partidos e às campanhas
As emendas reforçaram um fisiologismo mais descentralizado. Para muitos parlamentares, tornou-se racional concentrar recursos na própria base, fortalecer lideranças locais e garantir a reeleição, mesmo que o conjunto dessas escolhas não corresponda a uma prioridade nacional. A destinação pode atender necessidades reais de municípios e estados, mas a baixa rastreabilidade e a pulverização das responsabilidades também ampliam o risco de favorecimento, desperdício e corrupção. O ponto central não é presumir crime em cada emenda, e sim reconhecer que o desenho atual cria incentivos perigosos.
No Executivo, diferenças ideológicas entre esquerda e direita continuam importantes. A esquerda tende a aceitar maior presença estatal e mais gastos sociais; a direita costuma defender maior contenção fiscal, mais espaço para o mercado e redução do Estado.
Políticas típicas da esquerda, ao ampliarem a presença direta do Estado na economia, tendem a aumentar tanto as oportunidades de corrupção quanto os riscos de ineficiência administrativa, sobretudo quando há pouca transparência, baixa cobrança por resultados e controles fracos. Também podem elevar o risco de desequilíbrio fiscal e crescimento excessivo do endividamento público.
Por outro lado, políticas típicas da direita também podem produzir corrupção, especialmente em privatizações, concessões, licitações e relações entre o Estado e grandes grupos empresariais. Por isso, é igualmente necessário levar a sério a regulação do setor privado, além da transparência e do controle externo nas relações entre o setor público e o setor privado.
Na prática, contudo, governos de orientações distintas frequentemente convergem no imediatismo: benefícios de efeito rápido, obras de grande visibilidade, concessões a grupos organizados e medidas calculadas para o calendário eleitoral. Mudam as justificativas e os beneficiários preferenciais, mas permanece a dificuldade de assumir custos presentes em troca de ganhos que só aparecerão muitos anos depois.
Por isso, reformas administrativas, produtividade, segurança pública, infraestrutura, educação, saúde, sustentabilidade fiscal, adaptação ao envelhecimento populacional etc.; estagnam ou avançam de modo irregular. São agendas que exigem continuidade entre governos e benefícios que talvez não possam ser reivindicados por quem tomou a decisão. O sistema recompensa mais a entrega imediatamente perceptível do que a construção paciente de capacidade nacional.
O Supremo participa dessa fragmentação por outro caminho. Ele deixou de atuar apenas como uma corte constitucional clássica e passou a decidir questões eleitorais, penais, orçamentárias, administrativas, regulatórias e políticas de enorme consequência. Parte dessa expansão decorre da Constituição detalhada, da judicialização promovida pelos próprios partidos e da omissão recorrente dos poderes eleitos. Ainda assim, ao ocupar esses espaços, o STF, por vezes, ultrapassa a função de árbitro e se aproxima da atuação de legislador ou administrador, estabelecendo regras gerais ou interferindo diretamente na execução de políticas públicas.
Há casos concretos que alimentam essa crítica. No impeachment da Dilma, o Senado, sob a presidência de um membro do STF, separou a perda do cargo da perda dos direitos políticos, apesar da redação constitucional. Em outros episódios, o Supremo passou a determinar aspectos específicos da execução de políticas públicas. E está em julgamento uma tentativa de modificar, por decisão judicial, regras sobre o aborto já estabelecidas pelo Legislativo, ainda que a votação não tenha sido concluída. Em alguns episódios, decisões individuais chegaram a criar sanções gerais contra cidadãos ou a estender obrigações patrimoniais entre empresas juridicamente distintas, com fundamentos cuja compatibilidade com princípios como legalidade, proporcionalidade e autonomia patrimonial é, no mínimo, fortemente discutível (Aqui me refiro à multa instituída contra qualquer pessoa física que tentasse acessar o X, antigo Twitter, por meio de uma VPN. O outro caso foi a multa aplicada à Starlink, que tem Elon Musk como sócio em comum com o X.).
Também merecem crítica algumas escolhas recentes do Supremo em matéria penal. O Tribunal alterou sua própria interpretação sobre o foro por prerrogativa de função e passou a aplicar imediatamente o novo entendimento a processos em curso, transformando uma garantia originalmente concebida como proteção institucional em instrumento que também pode ampliar sua própria competência para julgar.
É igualmente controverso que o próprio Supremo instaure ou conduza investigações sobre crimes em que seus ministros aparecem como vítimas, concentrando na mesma instituição funções de proteção, investigação e julgamento.
Ainda chama a atenção a anulação dos processos de Lula por incompetência da vara de Curitiba, decidida apenas depois de anos de tramitação e, no caso do tríplex, após a condenação ter sido confirmada por unanimidade pelo TRF-4 e pelo STJ. A questão da competência já havia sido discutida anteriormente, mas só em 2021 o STF anulou os atos decisórios dos processos. Embora seja juridicamente possível reconhecer uma incompetência tardiamente, a excepcionalidade de uma reversão dessa magnitude, depois de tantas decisões anteriores, reforça a percepção de insegurança jurídica e de aplicação extraordinária das regras processuais.
Por fim, nos crimes praticados em multidão, é essencial preservar a individualização da responsabilidade penal. A participação em um ato coletivo não deveria substituir a demonstração concreta da conduta, da intenção e do grau de responsabilidade de cada acusado.
Os controles externos do poder do Supremo existem formalmente. A própria Constituição atribui ao Senado a competência para processar e julgar ministros do STF por crimes de responsabilidade. Na prática, porém, pedidos desse tipo têm sido arquivados ou não avançam, e nenhum ministro do Supremo foi removido. Diante do enorme poder institucional acumulado pelo Supremo e de sua capacidade de afetar diretamente o funcionamento dos demais poderes, é difícil, pelo menos no cenário atual, que esses mecanismos de responsabilização sejam acionados com facilidade. Surge, portanto, uma assimetria: o Supremo dispõe de instrumentos muito efetivos para controlar os demais Poderes, enquanto os instrumentos destinados a controlar seus próprios excessos mostram-se, na prática, muito menos efetivos.
Nesse contexto, conflitos de interesse — e até sua aparência — merecem tratamento rigoroso. Relações profissionais e familiares de integrantes de tribunais superiores com escritórios que atuam em causas relevantes não provam, por si só, favorecimento ou ilegalidade. Mas também não devem ser tratadas como irrelevantes apenas porque não resultaram em condenação judicial. O problema torna-se ainda mais grave quando essas relações envolvem negócios, benefícios ou valores financeiros elevados, como nas controvérsias surgidas em torno do caso Vorcaro.
Em instituições que concentram tamanho poder, não basta que decisões sejam formalmente legais. A confiança pública também depende de regras rigorosas de impedimento, transparência patrimonial, divulgação de vínculos e mecanismos efetivos de responsabilização.
Forma-se então um círculo vicioso. Executivo e Legislativo deixam conflitos sem solução; o Judiciário intervém; a intervenção reduz o incentivo para que os poderes eleitos assumam decisões difíceis; e novas questões são transferidas aos tribunais. O Supremo acumula, assim, extraordinária capacidade de interferência sobre os demais poderes, enquanto os controles externos sobre sua própria atuação permanecem comparativamente fracos. Em alguns casos, essa expansão também levanta dúvidas relevantes sobre os limites constitucionais das atribuições do Supremo.
Cada poder desenvolveu, portanto, uma forma própria de fisiologismo. No Executivo, predominam o horizonte eleitoral, a distribuição de vantagens e a necessidade permanente de sustentação. No Legislativo, ganham força a apropriação territorial do orçamento, a sobrevivência eleitoral e o poder de barganha. No STF, o incentivo é institucional: ampliar poderes e a jurisdição, preservar prerrogativas e resistir a controles externos.
Os mecanismos são diferentes, mas conduzem ao mesmo resultado. Cada instituição encontra razões para maximizar o próprio poder, enquanto nenhuma responde integralmente pelo desempenho do país. Criamos muitos atores capazes de impedir uma decisão e poucos capazes de garantir que uma estratégia seja executada.
O Executivo pode propor e o Congresso bloquear. O Congresso pode aprovar e o Executivo retardar ou regulamentar de outra maneira. Ambos podem concordar e o Supremo invalidar. O Supremo pode decidir e encontrar resistência na implementação. Governadores, tribunais de contas, Ministério Público, agências reguladoras e corporações completam uma rede em que a responsabilidade se dissolve com facilidade.
Freios e contrapesos são indispensáveis. Sem eles, a democracia pode degenerar em autoritarismo. Mas equilíbrio de poderes não é o mesmo que fragmentação permanente de responsabilidade. Quando ninguém governa sozinho, a negociação é saudável. Quando nenhuma estratégia sobrevive às sucessivas possibilidades de veto e às conveniências de curto prazo, a negociação se converte em paralisia ou em troca de favores.
Outros países latino-americanos mostram que fragmentação institucional não produz democracia de melhor qualidade. Ela pode gerar coalizões circunstanciais, presidentes incapazes de formar maiorias duradouras e políticas públicas que mudam conforme se alteram as alianças.
O Brasil dispõe de instituições mais estáveis e de uma burocracia sofisticada, com órgãos técnicos capazes de formular políticas de longo prazo. Não faltam conhecimentos técnicos sobre O que é importante para o país; falta um mecanismo político que transforme esse conhecimento em continuidade.
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Falar sobre uma democracia fragilizada exige considerar também um ponto distinto da discussão anterior, mas igualmente fundamental.
O nível médio de educação e consciência política do eleitor é muito baixo no Brasil e, provavelmente, insuficiente em grande parte do mundo. Isso, sem dúvida, piora a qualidade da democracia porque o marketing transforma quase todos os candidatos e teses em peças que contêm cartazes, showmícios, slogans, frases de ordem e ideias grosseiramente simplificadas, transformando eleições em algo parecido com o processo de escolha de uma caixa de sabão em um supermercado. Vale lembrar o plebiscito do Brexit no Reino Unido em 2016 e a escolha entre Collor e Lula no segundo turno das eleições de 1989.
Não estou falando propriamente do resultado final, mas esses episódios servem como reflexão: o Brexit ilustra os riscos de plebiscitos binários sobre questões multidimensionais; Collor x Lula em 1989 mostra a influência extraordinária da personalização, da televisão, do marketing e da polarização num regime recém-redemocratizado, antes mesmo da Internet.
Imaginem como está esse processo hoje, diante da explosão da Internet e das redes sociais, em um ambiente repleto de influenciadores e algoritmos que tendem a reforçar a polarização e a simplificação do debate público.
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É nesse ponto que a democracia brasileira revela sua insuficiência prática. Eleições regulares, liberdade partidária e separação formal de Poderes são conquistas reais, mas não bastam para que a vontade popular se converta em direção de governo, responsabilidade identificável e resultados duradouros. O eleitor vota, mas frequentemente não consegue saber quem deve premiar ou punir, porque o êxito é reivindicado por muitos e o fracasso é atribuído aos demais.
A questão é: se não pensamos agora no futuro, quando o futuro chegar, onde estaremos?
Quando a eleição escolhe representantes, mas o sistema dilui a responsabilidade entre vetos, barganhas, decisões judiciais e interesses corporativos, a democracia corre o risco de funcionar melhor no papel do que na vida concreta. Preserva-se o ritual, mas enfraquece-se a capacidade de produzir escolhas coletivas reconhecíveis. Sem responsabilidade política clara, a representação pode transformar-se numa encenação recorrente: todos afirmam governar em nome do povo, enquanto quase ninguém responde pelo futuro.
O presidencialismo brasileiro não virou parlamentarismo. O Congresso não se tornou formalmente governo. O Supremo tampouco se tornou Executivo ou Legislativo. Mas todos adquiriram parcelas crescentes da capacidade de governar. Há muito poder circulando por Brasília e pouca autoridade capaz de orientá-lo consistentemente para uma direção.
Talvez o problema brasileiro contemporâneo não seja que ninguém governe. É que todos governam um pouco — e ninguém governa o futuro.
